谏言“十四五”：摘掉天然气开发专营权的“铁帽子”
作者：国际能源网 时间：2020-04-29
2020年是“十三五”的最后一年，也是中国天然气行业“十四五”计划事情的开启之年，总结“十三五”期间天然气工业的革新结果、保存问题以及体制机制方面的挑战，并剖析其原因，关于制定“十四五”计划和下一步革新路径将起到要害作用。
“十三五”期间，我国天然气工业行业革新进展
“十三五”以来，我国天然气领域市场化革新程序明显加速，一系列天然气领域革新政策和步伐相继推出，并取得积极进展。
一是上游资源矿权革新试点积极推进。通例油气区块矿权革新取得突破，区块果真招标突破了上游勘探开采由国有石油公司专营的局面，标记着我国油气资源上游板块革新迈出了实质性程序。
二是价格市场化革新快速推进。凭据“管住中间、摊开两头”的总体思路，在提高气源和销售等竞争性环节价格市场化水平的同时，政府逐步增强自然垄断环节的输配价格监管，基本上构建起了天然气工业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城镇配气管网等各环节较为完善的价格监管制度框架。
三是基础设施准入进一步开放。部分石油公司将其拥有的LNG接收站向第三方开放并取得了一定进展 ；管网设施使用信息逐步向社会果真，为公正开放和监管事情提供了基本条件。
四是天然气交易中心建设稳步推进。国家积极推动天然气市场建设，乐成在上海、重庆搭建了市场化革新平台，虽然目前交易规模不大，可是交易中心以市场化方法对资源进行优化配置和为下游用户提供平等竞争时机的作用已经获得较为广泛的认可。
天然气行业体制机制方面保存的问题
应该说，天然气领域革新的各项举措有效增强了市场活力，增进了市场对天然气资源的合理配置，为海内天然气工业连续稳步生长打造了良好情况。可是，与我国推动能源生产和消费的战略及全面深化革新的要求相比，天然气行业体制机制革新方面仍保存一些亟待解决的深条理矛盾和问题。主要体现在：
（一）市场化体制不健全，竞争仍不敷充分
一是勘察开采领域行政性垄断突出，制约天然气生产能力提高。我国油气矿业权仍然高度集中于少数大型国有油气企业手中，市场竞争有限，导致企业市场化水平低和运营效率偏低等问题。同时，由于矿权流转和退出机制不健全，油气矿业权无法在市场上流转，社会资本难以进入，未能形成多元化、充分竞争有序的现代油气勘察开采体制机制，导致天然气资源勘探开发投入缺乏，一定水平上制约了海内天然气产量提高和本钱下降，倒运于激活资源潜力。
二是基础设施投资主体简单和投资准入尚未完全摊开，导致基础设施建设滞后于市场生长。受管网投资主体简单、投资准入尚未完全摊开、项目审批周期长等因素制约，部分地方国有企业、民营企业仍难以作为单独的市场主体进行管网投资建设，致使我国天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放。
三是基础设施互联互通水平低，第三方开放未能有效实施。三大油气企业拥有绝大大都天然气主干线，可是互联互通较差。而省网大都由省属国企控股，与国家主干管网互不隶属，互联互通水平也不敷。这就造成新增市场主体仍难以接入管网并获得公正效劳，甚至央企之间也保存一定困难。LNG接收站方面的情况有所改善，以中海油为代表的部分企业向其他市场主体开放部分设施，可是条件较为苛刻。
（二）市场决订价格的作用发挥尚不充分
一是竞争性环节仍未实现市场化订价。在国家石油天然气管网集团有限公司建立后，考虑到天然气管道运输历程中对容量和实际运输量的需求差别，门站基准订价的方法已经无法满足天然气市场生长要求。别的，由于恒久接纳的工商业用户对居民的交叉补贴，形成工商业用气价格高于居民的倒挂花样，既与“大用户享受低价”的国际通行原则相悖，也倒运于天然气替代煤炭和� ；で榭�。且部分地区终端销售价格调解滞后于门站价格调解，不可实时反应市场变革。
二是天然气价格体系有待进一步完善。就储备环节而言，由于地下储气库投资本钱高，垫底气缺少接纳途径，缺乏调峰气价，未能形成储气效劳和调峰气量市场化订价。就终端而言，缺少可中气绝价、峰谷气价等具体操作步伐，也制约了可中断用户的生长积极性。
三是交易中心建设仍处于起步阶段。虽然上海、重庆石油天然气交易中心已经正式运行，可是，我国天然气交易中心仍处于生长的初级阶段，现货交易刚起步且交易规模小、竞价交易少，窗口期交易仅仅是试点，期货交易尚未开展。天然气交易中心只能“发明交易量”，距离真正发明和提供市场基准价格另有较长差别。
（三）政府治理和监管能力有待增强
首先，我国油气行业监督治理职责相对疏散，中央政府部分与地方政府部分之间以及相关部分之间保存政策目标差别和程序纷歧致等问题，事情协调难度大。其次，监管事情界面不明，监管效率偏低、效力偏弱。最后，监管主体、监管手段简单，难以满足“放管服”革新需要，政府监管部分主要依靠行政性的强制手段，政府以外其他社会群体的同业监审作用没有获得有效发挥。
“十四五”期间天然气体制和机制革新途径
“十四五”期间，应该凭据《关于深化石油天然气体制革新的若干意见》的要求，围绕建立市场对资源配置起决定性作用和更好的发挥政府作用的天然气行业体制、提高天然气供应包管能力和资源利用效率、大规模利用天然气和将其培育成为主体能源之一作为主要目标。
（一）革新天然气矿区治理体制，积极增进矿权市场建设
1、革新天然气勘探开发专营体制，摊开矿权市场
建议国家有关主管部分出台矿产资源国家权益金制度的相关配套政策，并结合我国天然气勘探开发纪律，对陆地、海洋勘察区块，非通例油气等制定差别化的探矿权和采矿权收益基准价和基准率。在总结页岩气、新疆等天然气探矿权招标革新和山西煤层气矿业权革新等试点的经验的基础上，继续深入研究市场化革新，针对三大石油公司拥有的大宗未动用且短期内无开发计划的储量，可以吸收多种所有制中小企业加入开采。通过矿权革新，形成由多元主体配合加入的勘查开采体系，让市场决定资源配置。
2、加速矿权流转和储量转让制度，提高资源利用效率
首先，要制定限制区块退出步伐，强化退出机制 ；其次，完善存量区块转让治理步伐，研究制定公正合理的储量有偿使用划定、价值评估要领等规则，为增进矿权流转和储量交易创立条件 ；最后，要加速企业间存量区块流转，在总结已有乐成案例的基础上，允许三大油气企业之间以市场化方法进行区块转让和储量交易来盘活现有矿权资源。
（二）加速推动天然气管网运营体制革新，构建独立多元的天然气管网体系
1、加速推进天然气管道独立，逐步摊开限制，增进多元投资
2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网公司”）正式建立，这是中国油气体制革新的要害一步，也是一项重要事情，更是“十三五”期间中国天然气行业的一件大事。应该说，天然气管道的独立，关于在“十四五”期间进一步实现基础设施公正准入提供了最有力的包管，有利于管输本钱监审和推动形成高效率的管道效劳市场。可是，管道设施投资额巨大，仅靠国家管网公司单独实施的话，资金压力过大，因此应积极引入多元化资本加入管道投资。要进一步深化基础设施投资项目的审批制度革新，放宽审核条件和标准，简化审批程序，勉励、吸引社会资本加入投资建设纳入国家和省统一计划的天然气基础设施。同时，对第三方公正准入的新建管道投资在合理规模内优先审批。
2、由国家统筹安排全国性管网计划、建设、运营并实现互联互通
计划方面，应在国家管网公司统一协调下，本着高效、集约的原则，凭据气源需求进行管道投资建设计划和招标。
由国家制定各省内支干线计划基来源则，再由各省凭据本省的支干线现状和计划、经济生长、人口和工业结构等因素来制定省内天然气管道计划，明确各条管道建设主体。
建设方面，应对管道建设企业制定严格的标准，关于主干管道和各省的支线，可接纳由国家管网公司统一牵头建设或通过果真招标确定建设团队的要领，包管管道的质量和宁静性。
运营方面，省网在近期可由省内运营，但在管容分派、开口下载和调理等方面要参照国家管网的运营规则 ；远期看，省网运营将逐步归入国家管网公司。
其他社会资本投资建设的新建管道、LNG接收站及地下储气库等设施也应由国家管网公司统一运营和专业化治理并向第三方市场主体公正开放和提供效劳。
3、积极推进地方管网革新
在国家管网公司建立后，应同步推进省网公司的革新。一是加速推进省网的独立运营，管输和销售业务疏散，省网不再经营气源、不再买气和卖气，只卖力运输。二是省网必须实行第三方公正准入，为所有用户提供管输、气化、液化等效劳。三是摊开省网建设权，勉励社会资本加入纳入省内统一计划的天然气基础设施建设。四是制定统一的管道技术标准，设置合理的管网负荷率指标等，推动省内差别气源输气管道间互联互通。五是对一些输配层级多的省份，应加速供气环节扁平化革新，减少中间环节，降低输配用度。
（三）稳步推进天然气价格革新，加速推进天然气交易中心建设，最终实现天然气价格市场化，逐步摊开天然气价格
1、简单管输费率改为两部制
为了包管管道设施基本回报不受市场波动影响，兼顾气源竞争的公正性、提高管输使用效率及合理控制费率水平，应尽快建立“两部制”价格机制是。“两部制”订价基本可以实现用户与管输企业权利与义务的对等，用户之间对管输本钱公正担负，有利于充分利用管输能力 ；而管输能力的充分利用又有利于提高管输系统负荷、降低单位输气量本钱，进而降低管输价格水平。
2、门站环节由政府订价逐步过渡为供需双方谈判订价
短期来看，为坚持市场的稳定运行，门站价格还需要保存一段期间。
一是因为上游气源供应的多家竞争花样尚未形成，市场加入主体的数量还严重缺乏，上下游企业公正谈判的局面没有形成 ；二是因为各地居民用户的价格蒙受能力差别大，且多年积累的居民用气和非居民用气交叉补贴问题在短时间内难以获得妥善解决。
恒久而言，随着国产和进口管道气、进口LNG等种种天然气多元竞争花样的建立，天然气供需双方可以在上海、重庆等全国性天然气交易中心展开竞争性交易并形成标杆价格，然后逐步取消现有门站价格，供需双方可凭据市场情况自发形成有效的市场价格。
虽然，自身具备一定气源基础和价格谈判能力的都会燃气企业和大用户可以划分与上游供应企业、国家管网公司签订气源采购条约与管道运输条约，划分结算气源费和运输费 ；而体量较小的用户仍可与上游供气方签订集采购与运输一体的“包邮”条约。
3、配气环节实行两部制订价并引入市场机制
首先，对配气价格实施两部制，并以本钱加成为基础将配气费分为两部分测算。具有垄断特征的部分用于接纳基础设施建设的牢固本钱的容量费 ；具有经营性质的部分用于接纳可酿本钱的商品费。用户配气要求差别，其所担负的配气用度也可以有差别，但总的配气收入应概略平衡，不可收取过高利润。
其次，在小区管道和入户管道装置环节，允许引入切合施人为质的第三方企业，通过市场竞争的形式提供施工效劳并确定初装费。
最后，凭据终端用户的用气要求进行分类作价。对连续性、不间断用气的用户，可担负较小的配气本钱 ；对非连续性用气用户，可担负较高的配气本钱 ；岑岭用气用户，对其逾额用气的价格上浮一定幅度 ；临时用气用户，其用气调理配套本钱最高，担负的价格也应最高。
4、加速推进天然气交易市场建设
应加速培育上海和重庆石油天然气交易及区域天然气交易中心市场，形成中国天然气现货价格指数。一是勉励已完全市场化订价的非通例天然气通过平台交易的方法进行气气竞争，利用市场化方法分派气量 ；同时勉励企业将管道和LNG接收站富足容量、储气设施购销气量等在交易中心进行交易，提高基础设施建设运营者的经济效益，体现调峰气量的价值。二是尽快培育起包括天然气供应商、独立交易商、大用户、都会燃气公司等在内的市场交易主体，增进市场交易规模的稳定增长。三是加速引导非居民用气进入天然气交易中心，力争用2-3年时间实现非居民用气的果真透明交易。
（四）规范政策治理，创立有效天然气监管体系
1、提升科学治理水平。
一是科学合理体例计划。增强天然气计划与经济生长、土地利用、基础设施建设、情况� ；ぁ⒛采⒔煌ㄔ耸浜涂萍剂⒁斓燃苹耐吵锵谓�。充分发挥计划的引导和约束作用，完善计划的动态调解机制，依法增强情况影响评价事情。二是增强行业标准制定。综合运用计划、政策、标准等手段，对天然气行业生长实施宏观治理。三是优化政府效劳。建立能源信息公共效劳平台和天然气地质资料信息共享平台，在科技立异等领域突出政府引领作用。
2、尽快推进天然气相关规则废立改。
建议凭据市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，对已有执法中与目今天然气行业革新生长脱节的、矛盾的甚至故障天然气体制革新的划定，应予以删除、修改。
同时，尽快研究和出台《天然气法》，规范涉及天然气业务的企事业单位的经营行为、政府监管的治理行为和其他利益相关者的行为，增强天然气资源的合理开发利用和� ；�，增进天然气行业健康生长。
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